법적 지위·재정 등 한계도…특별도 방향성 재정립해야
법적 지위·재정 등 한계도…특별도 방향성 재정립해야
  • 김승범 기자
  • 승인 2021.01.01
이 기사를 공유합니다

타시도 형평성·조세체계 탓
국세·징수액 제주 이양 안 돼
특별도도민체감도부족
조직효율·투자편중등문제
사업별전문성·전략부재
도 제도개선 필요성 절실

법적지위, 행정체제, 재정 등 특별자치도 한계

제주특별자치도 출범 후 15년이 지나고 있지만 성과는 아직까지 미흡하다는 지적도 적지 않다. 4600여 건에 이르는 많은 권한이 이양됐지만 세제 및 재정 핵심특례들은 이양이 안되면서 타 지역과 차별화된 분권과 자치를 실현하는 데 어려움을 겪고 있기 때문이다.

또 제주특별자치도가 타 지자체들과 어떻게 특별한 지위를 갖는지에 대한 것도 불분명하다. 4개 시·군 통합으로 시·군 및 자치구를 두고 있는 타 광역지자체 보다 그 위상이 약화, 서울특별시와 같은 특별시의 위상을 갖기보다 오히려 기초지방자치단체와 유사하다는 지적도 나온다.

특히 4개 시·군 통합으로 제왕적 도지사에 대한 논란이 제기되고 있다. 행정시장 임명과 임명권을 갖는 도지사의 권한이 커지고, 시장은 지위는 낮아진 게 현실이다.

도 본청 중심의 권위주의를 비롯해 민주성 약화, 기초단체 폐지에 따른 주민들의 지역 참여 약화, 행정서비스 질 약화 등의 문제점으로 평가되고 있다.

이 때문에 행정시장 직선제 등 행정체제개편 논의가 수년 째 이어지고 있지만 별다른 진전이 없는 상태다.

재정특례 문제도 특별자치도의 한계를 여실히 보여주고 있다.

제주특별법에는 국세 및 징수액의 제주이양에 대한 책무를 규정하고 있기는 하지만 현행 조세체계 및 타 지자체와의 형평성 논리로 제대로 실현되지 못하고 있다.

이 때문에 특별자치도 출범 이후 지속적으로 이양되고 있는 중앙권한에 대응한 추가적 재정수요 충당에도 미흡한 실정이다. 또 특별행정기관의 추가적 권한 이양과 자치경찰제 확대 등 재정수요가 발생하고 있지만 이에 대한 중앙정부의 재정보전이 미미해 특별자치도 추진에 상당한 걸림돌로 작용하고 있다.

특별자치도 도민공감대 부족명확한 특별자치도 추진 방향 정립 필요성

제주도민들은 그동안 특별자치도와 국제자유도시에 대한 체감도가 떨어진다는 평가가 지배적이다.

지난 2016년 특별자치도 출범 10주년을 맞아 제주도의회가 실시한 제주도민 여론조사에서 도민 44%가 특별자치도 출범 사실을 모른다고 응답했다. 또 전문가와 공무원 대상 조사에서도 특별자치도에 따른 중앙정부 지원이 매우 인색하다는 부정적 평가가 다소 높았다. 부정적 인식은 전문가가 44.5%, 공무원은 35.9%로 나타났다.

이와 함께 국무총리실에서 매년 실시하고 있는 제주특별자치도 성과평가에서도 전체 평가 점수가 제자리 수준에서 머물고 있다.

가장 최근인 20202월부터 6월까지 실시된 ‘2019년도 성과평가결과 전체 평점이 85.7점으로 전년보다 소폭 상승했지만 타 시·(평균 9.7%) 대비 높은 공무원 인건비 비중(제주 13.1%) 등으로 조직 운영의 효율성이 저조하다는 평가다.

또 외국인 투자유치 특정국가 편중, 2018년 이후 급감한 외국인 투자실적, 투자진흥지구 특정업종 편중 등으로 산업구조가 취약하고, 고용환경 악화에 따른 실업률 상승과 낮은 임금과 높은 비정규직 비율, 영세기업 중심 산업구조 등으로 고용의 질적 수준은 저하되고 있다는 평가다.

특히 2018년 이후 주춤하고 있지만 최근 10여년 간 제주로의 인구유입 증가와 부동산 광풍 등으로 제주도민 삶의 질에 대한 관심이 대두되면서 지방자치와 제도개선 필요성에 대한 광범위한 공감대가 형성되고 있다.

김인성 제주도의회 행정자치전문위원은 제주특별자치도가 하와이 같은 관광지로 갈 것이나 홍콩·싱가포르 같은 비즈니스 모델로 갈 것이냐 이게 정립이 안 된 것 같다. 정부는 제주를 동북아 관문으로서의 국제적 관광 휴양지로 분명히 하와이형을 얘기했는데 국제자유도시 개념을 보면 홍콩 같은 비즈니스형으로 갈피를 못 잡았던 게 사실이라고 말했다.

이어 특히 투자유치 자본에 대한 부정적인 도민정서가 10여 년 간 있다 보니 제주 고유의 청정환경 가치를 높이는 개발방식인 청정 공존이 미래비전에 포함됐다. 그런 방향 하에 제주 발전의 틀을 재정립해야 한다고 본다고 덧붙였다.

아울러 제주도의회에서는 지방자치법 전면 개정에 따라 제주에만 부여됐던 시범모델 특례들이 전국 지자체 확대를 앞두고 있어 제주특별자도의 존폐 위기를 걱정하고 있다.

제주특별법은 더 이상 특별한 것이 없고 특별자치도 출범 당시 정부가 약속한 국방, 외교, 사법을 제외한 전 분야에 걸친 자치권 확보가 장밋빛 허상에 그칠 수 있다는 우려 때문이다.

이에 따라 제주도와 의회, 전문가까지 포함한 범도민협의체를 구성해 제주특별법 전면 개정에 나서야 한다는 필요성이 나오고 있다.

지금보다 앞선 고도의 차등적 분권을 위해 제주특별법과 특별자치도의 미래 방향성을 획기적으로 재정립 해 나가야 할 때라는 목소리가 제기되고 있다.

 

“제주특별자치도,모형·방향 세종특별자치시출범모델”

김명옥 제주도 특별자치제도추진단장

제주특별자치도는 대한민국 자치분권의 기본 모형과 제도적 방향을 제시했고, 제주특별자치도의 경험은 세종특별자치시 출범의 모델이 됐다.”

김명옥 제주도 특별자치제도추진단장(사진)은 특별자치도 성과에 대해 이같이 말했다.

김 단장은 “200671일 제주특별자치도가 출범했고, 올해 출범 15주년을 맞는다지방분권을 선도하고, 제주국제자유도시를 조성한다는 것이 비전이라고 설명했다. 이어 제주는 대한민국이 지방분권을 추진해 나가는 데 있어 가장 앞서 있는 시범지구로 특별자치의 지위와 책임을 지닌다제주특별자치도는 외교, 국방, 사법을 제외하고 자치입법권과 조직권, 조세권 등 지금까지 총 4660건의 국가사무를 이양 받았다고 말했다.

김 단장은 전국 최초로 자치경찰과 감사위원회가 설치됐고, 제주지방국토관리청과 보훈청 등 정부 특별행정기관이 이관됐다아울러 투자진흥지구, 각종 개발 인·허가권이 포함된 관광3, 교육·의료기관 설립 등 막강한 권한을 가져오게 됐다고 성과를 강조했다.

그러면서 김 단장은 전반적으로 자치분권의 경우 순차적 국가 사무 이양에 따라 정책 자율성이 어느 정도 확보됐지만 재정 분권의 핵심인 국세 이양, 면세 특례 확대는 타 지자체와의 형평성 등의 이유로 아직 해결되지 않고 있다며 한계점도 밝혔다.

김 단장은 앞으로 권한이양과 규제 완화 등 제주 발전과 성장에 미치는 장·단점을 분석하고 부족한 점은 보완될 수 있도록 제주도가 노력해 나가겠다고 강조했다.

 

댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글 0
0 / 400
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.