홍콩과 싱가포르를 뛰어넘는 국제자유도시 건설을 위해 '홍가포르 프로젝트'라는 야심찬 자치발전모델을 내건 제주특별자치도가 올해로 출범 3년차 항해를 이어가고 있다.
하지만 부푼 기대감과 달리 특별자치도는 여전히 '실험모델 수준'에서 벗어나지 못하고 있다는 냉혹한 평가에서 자유롭지 못한 상황이다.
더욱이 올해까지 3단계에 걸쳐 애쓰게 확보해온 규제 완화 특례도 새 정부 들어 사실상 전국으로 확산되면서 외형적으로 심각한 '위기'와 '도전'에 직면, 치열한 경쟁 구도의 한 가운데로 내몰리고 있다.
제주도 내부적으로는 개발과 보전, 특례 적용 등을 둘러싼 인식차를 슬기롭게 풀어나가지 못하면서 갈등 구조만 양산, 특별자치도 추진 원동력을 분산시키는 결과를 거듭하고 있다.
그러나 특별자치도의 제도적 뒷받침을 기반으로 한 국제자유도시 건설은 여전히 유효한 제주도의 비전이자 역사적 과제라는 점에서 발전적인 미래를 향한 새로운 터닝포인트가 요구되고 있다. 본지 창간 63주년을 맞아 특별자치도의 성공을 위한 현안 과제 등을 진단하고 미래 지향점을 모색해본다.
▲1단계 = 특별자치도를 꿈꾸다
'제주 역사와 대한민국 지방자치사에 한 획을 긋는 전환점....'
2006년 7월1일 참여정부와 제주도는 고도의 자치권을 가진 '지방자치 시범도'와 국제적인 자유시장 경제모델이 적용되는 '국제자유도시'를 내건 특별자치도 출범에 대한 기대감을 이같이 표현했다.
특별자치도 출범과 함께 이른바 '함무라비' 법전이라 할 수 있는 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'이 제정됐고 재정.조직.인사 등 자치분권 확대와 '4+1 핵심산업(관광.교육.의료.첨단산업.청정1차산업)' 육성을 위한 규제 완화 등 1062건의 권한 이양과 제도 개선이 이뤄졌다.
특별자치도 특별법 12조와 345조에 명시된 '국방.외교 등 국가 존립사무 이외 사무의 단계적 이양'과 '필수 규제를 제외하고는 규제 적용을 배제하는 규제자유화 추진' 조항은 궁극적으로 '연방주 수준의 자치가 실현되는 국제자유도시'라는 특별자치도 비전을 명백히 입증하고 있다.
특별자치도의 '버전 업그레이드' 작업은 계속돼 지난해인 경우 278건의 2단계 제도 개선을 통해 외국교육.의료기관 설립.운영 규제 완화와 국제자유도시 여건 확대를 위한 항공자유화 등 보다 강화된 제도적 기반이 구축됐다.
이어 올해 추진된 3단계 제도 개선에서는 관광3법 일괄 이양과 국제학교 자율성 확보, 교육.의료.관광 등 핵심산업의 주요 규제 권한 이양 등 384건의 제도 개선안이 마련되면서 보다 견고한 특별자치도 기틀을 마련했다는 평가를 받고있다.
▲2단계 = 위기와 기회에 놓인 특별도
특별자치도호가 국제자유도시라는 청사진을 좌표 삼아 기대 부푼 항해를 시작한지 3년째로 접어들었다. 그동안 두차례에 걸친 제도 개선으로 1336건에 이르는 권한 이양 및 규제 완화라는 양적 성과를 거뒀지만 질적으로 '특별함이 부족한 자치도'라는 인색한 평가도 나오고 있다.
제주도 역시 지난 7월 특별자치도 출범 2주년을 맞아 "다른 지역과 차별화된 자치권 확보와 국제자유도시의 실질적 기반을 구축했다"면서도 "도민이 체감할 수 있는 성과는 미흡했다"는 자체 평가를 내렸다.
행정 및 학계에서는 "외교.국방 등을 제외한 연방주 수준의 특별자치를 표방한 것과 실제 현실간 괴리감이 너무 큰데다 주민 체감도를 높일 수 있는 성과도 부족했다"며 "특히 법인세율 인하와 도 전역 면세지역화, 항공자유화 등의 핵심 제도 개선과제가 반영되지 않으면서 특별함에 대한 부정적 인식이 커진 것으로 보인다"고 풀이했다.
이처럼 권한 이양과 규제 완화로 얻어진 특례를 활용해 이렇다할 성과를 만들어내지 못한 상황에서 규제 완화를 정책 기조로 하는 새 정부가 들어서면서 특별자치도를 위기 국면으로 내몰고 있다.
대기업 출자총액제한 적용 배제와 외국교육기관 내국인 입학비율 확대 등 특별자치도 특례가 사실상 전국화되면서 애쓰게 쌓아온 메리트도 빛바랠 것으로 우려되고 있는데다 국내 다른 경제도시와 힘겨운 출혈 경쟁을 벌여야 하기 때문이다.
결과적으로 정부의 '5+2 광역경제권 개발' 전략과 연계해 특별자치도 추진전략도 재설계, 어떻게 제주만의 차별화된 경쟁력을 창출해 기회로 만들 것인가가 지상과제로 대두되고 있다.
▲3단계 = 미래 특별도의 성공 과제는
국제자유도시 실현을 목표로 하고있는 특별자치도의 장기적인 지향점은 특별법에 반영된 것처럼 미국의 주정부나 홍콩특별행정구와 같은 '자립형 지방자치제'를 관통한다.
궁극적으로 국방.외교를 제외한 모든 자치.규제 권한을 일괄 이양받아 지역사회내 합의 속에서 자율적인 결정과 책임성있는 추진 기반을 구축, 성장을 이끌어내는 자립형 자치모델을 만든다는 구상이다.
하지만 현행 특별법과 시스템에서 자립형 자치모델은 현실적으로 불가능한 '이상'에 지나지 않아 제도적 기반 보완이 시급히 요구되고 있다.
관련 학계에서는 "최우선적으로 한계를 지닌 자치조례 입법권 강화와 다른 지역과의 형평성 극복 등을 위한 헌법적 지위 확보가 특별자치도 성공 기반을 보장하기 위한 필요충분 조건"이라고 지적하고 있다.
이를 기반으로 권한 및 제도 개선 방식을 개별 이양에서 일괄 이양으로 전면 전환하고 특별법의 선점 효과를 최대한 활용해 성공모델을 창출하는게 효율성 면에서 바람직하다는 의견이다.
그러나 성공모델 창출을 위해서는 '자치역량 강화'가 시급히 뒷받침돼야 할 핵심 과제로 부각되고 있다. 아무리 좋은 제도라 할지라도 행정과 도민의 수용능력 없이는 쓸모없는 '종이문서'에 지나지 않기 때문이다.
우선적으로 이양된 권한과 특례를 활용하기 위한 공직사회 역량 및 책임성 강화가 시급한 절대적인 과제로 지목되고 있으며 이를 성과로 연결하기 위해서는 도민사회의 자치역량 강화가 근본적인 과제로 대두되고 있다.
연구기관 관계자는 "결국은 사람이 제도를 운용하고 시스템을 만든다는 기본적인 지차역량에 충실할 필요가 있다"며 "특히 공직사회가 먼저 변하고 있다는 진정성을 도민들에게 보여줘야 파급력을 가질 수 있다"고 조언했다. <김태형 기자>
