김성준-제주대학교 행정학과 교수
정책과정에 주민참여 기회 확대돼야
시민단체 활성화 위한 제도 보강 필요

지방분권의 기본이념과 전략은 지방분권특별법안 제1조와 제3조에 잘 명시되어 있다. 지방분권은 지역주민의 자발적인 참여를 통하여 지방자치단체가 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고, 책임있는 집행을 할 수 있도록 하며, 국가와 지방자치단체, 지방자치단체 간 상호 협력적인 관계에서 역할을 조화롭게 분담함으로써 지방의 창의성과 다양성이 존중되는 내실있는 지방자치를 실현함을 목적으로 하면서, 참여와 자율의 원칙을 전제로 하고 있다.

이러한 지방분권은 통치에서 협치로, 관에서 민으로, 중앙에서 지방으로, 소외에서 참여로의 국가 운영 패러다임을 반영하고 있다. 정부가 이번에 발표한 지방분권 로드맵은 한마디로 지방에 권한과 재원을 주되 짜임새있게 쓰도록 자치단체에 책임을 부여하고 지방의회와 시민단체의 감시를 늘리겠다는 의미로 해석할 수 있다. 이는 곧 지방의회, 지역주민, 시민단체의 역할과 위상이 그만큼 중요하다는 것이다.

따라서 이들을 중심으로 그간 제기되었던 문제점을 살펴보고 지방분권특별법안에 담긴 개선방안들을 나름대로 정리해 보고자 한다.
첫째, 지방의회의 경우를 보자. 그간 지방의회의 권한 미흡과 지방의원의 신분 미약, 의회의 전문성 부족 등으로 의정활동 기반이 취약하다는 지적을 받아온 게 사실이다.

앞으로 심의 의결권 확대 등을 통한 지방의회의 권한 강화와 의원 신분제도 개선, 의회사무국 인사권 강화, 전문위원제도 개선, 지방의원 연수 지원 등을 통한 의정활동 기반 강화가 있어야 한다.

이번에 발의된 지방자치법 개정안은 ‘무보수 명예직으로 규정된 지방의원의 신분조항을 삭제하고 현실적인 수당과 여비를 지급하는 것’을 골자로 하고 있어서, 긍정적 측면이 있는 것도 사실이나 우리나라 지방자치법의 체계는 ‘무보수 명예직’과 ‘대의회형’을 근간으로 하고 있기 때문에, 이에 대한 보완책도 반드시 있어야 할 것이다.

둘째, 주민참여는 어떠한가. 그동안 지적된 문제점으로는 직접적 주민의사 반영장치가 미흡하고, 지방선출직 행정책임 확보장치 미비, 지방정부의 정책과정에 주민참여가 미흡하다는 점 등을 들 수 있다. 주민참여에 대한 역기능이 없는 것은 아니나, 주민참여의 가치와 중요성의 강조는 장기적으로 지방분권과 국가발전을 직결되는 것이다.

그러므로 진정한 지방분권이 되려면, 의식이 먼저냐, 제도가 먼저냐 하는 문제는 논란의 여지가 있겠지만, 주민참여 활성화 제도가 먼저 만들어져야 한다고 생각한다. 현재 지방자치는 참여제도가 제약되어 있는 상황임을 부인할 수 없다.

앞으로 주민발안제도 개선, 주민투표제도 실시 등을 통한 직접참여제도 확충, 주민소환제도 도입 검토, 참여적 예산 편성 및 집행 등 정책과정에 주민참여 확대가 있어야 한다.

셋째, 시민사회는 어떠한가. 그동안 각 분야 시민단체가 활성화하면서 시민들의 권익을 보호하고 제도권에서 외면하거나 다룰 수 없는 문제 등을 짚어주는 긍정적인 역할을 한 것도 사실이나, 일부 시민단체들의 도를 넘어선 정치적 지역중심적 활동에 따른 폐단을 줄이기 위한 자정운동이 시급하다는 주장도 제기된 바 있다.

이러한 배경에는 시민단체 활성화를 위한 제도 미흡, 자원봉사수요 증가에 대응한 제도 정비 부진, 주민의 자발적.적극적 참여 부족 등을 지적할 수 있다. 앞으로 건강한 시민사회를 위해서는 비영리민간단체육성지원법 개선과 시민단체의 참여기회 확대 등을 통한 시민단체 활성화를 위한 제도 보강이 이루어져야 하며, 그리고 성숙한 시민사회를 위해서도 반드시 자원봉사활동기본법이 제정되어야 한다.

우리는 지고지선한 제도를 원하지만, 모든 제도가 완벽할 수 없는 것이다. 내년 하반기부터 도입될 예정인 주민투표제만 보더라도 정치적으로 악용될 소지가 없지 않다. 또한 지방행정마저 포퓰리즘에 휘둘려 자칫 혼란만을 부추길 수도 있다. 지방자치와 주민참여 확대를 위한 주민투표제가 지방의회의 기능을 무력화한다면 풀뿌리 민주주의는 오히려 뒷걸음치게 된다.

또한 법적 구속력은 없다지만 특례조항으로 관련부처 장관이 주요 정책을 ‘자문형 주민투표제’로 결정할 수 있게 한 것도 우려되는 점이다. 정부가 여론을 유리한 방향으로 이끌어 특정 정책을 정부 의도대로 밀어붙이는 데 활용할 가능성이 있기 때문이다. 더욱이 국민참여를 내세우는 참여정부에서 각 지자체가 주민투표 만능주의에 빠질 경우 인력.예산 낭비 및 정책 난립을 자초할 지도 모른다.

그러므로 제도를 올바르게 쓸 수 있는 지혜와 능력이 요구되는 것이다.
끝으로 우리는 지방분권시대를 맞이하여 자기의 자리에서 제 역할을 다할 필요가 있다. 특히, 국가와 지방자치단체 간 관계와 역할에 대한 올바른 인식과 함께 주민으로서 의무와 책임을 지는 성숙한 주인의식, 공공의 문제를 해결하는 데 공익 우선의 사고와 자세 확립, 협력체 구성을 통한 문제해결 과정과 조직 학습, 주민대표성 확보, 그리고 공동생산자로서 협치형 지방행정의 실현을 통하여 우리가 바라는 사회를 만들어가야 할 것이다.