자치단체의 행정은 주권자인 주민의 참여에 의한 정책결정을 근간으로 하고 있다. 즉 모든 행정은 주민으로부터 출발하고 그 결과는 주민에게 귀착된다는 뜻이다.
따라서 자치시대는 그 형태가 주민자치이건 단체자치이건 주민참여가 필요조건이고 합의 형성은 충분조건이 될 수밖에 없다.
하지만 아직까지도 지방자치는 제자리를 잡지 못하고 있다. 지방의회는 각종 법령에 묶여 자치입법권 하나 제대로 행사하지 못하고 있고, 지방재정의 높은 비율을 차지하는 중앙정부 의존도는 좀처럼 개선될 기미를 보이지 않고 있다.
더 큰 문제는 이런 문제를 차치하더라도 자치단체 역시 정책결정 과정에 가장 중요시되어야 할 주민참여에 그렇게 적극성을 띠지 않고 있다는 점이다.
현재 한창 진행 중인 도내 자치단체의 예산편성 작업과정을 보면 더욱 그렇다.
제주도와 남제주군이 예산편성에 앞서 이례적으로 주민의견 수렴에 나서는 등 적극성을 띠기도 했지만 아직도 매우 제한적이란 느낌이다.
물론 제주시와 서귀포시, 북제주군 역시 예산편성 작업에 앞서 지역여론과 숙원사업 등을 파악하는 등 나름대로 주민이 참여한 예산편성 작업이란 논리를 펴고 있지만 정작 주민들의 느끼는 것과는 사뭇 다르다.
여기에는 일반적 행정 참여나 기회에 비해 예산 관련 참여의 기회가 상대적으로 덜하기 때문이다.
실제로 자치단체의 예산편성 과정에 어떤 형식으로든 참여한 지역주민은 그리 많지 않은 게 현실이다.
외형상 지방자치가 시행되고 있지만 예산편성만큼은 아직까지도 자치단체 중심으로 이뤄지고 있는 셈이다.
이 때문에 선심성 예산편성 등 잡음이 끊이질 않고 있고, 나아가 의회의 예산심의 과정에서 의원들 사이의 갈등, 일부 상임위의 임의 예산 변경 등으로 개운치 않은 뒷맛을 남기는 것도 사실이다.
이와는 대조적으로 도내가 아닌 일부 다른 지역의 자치단체는 예산편성시 주민들을 상대로 공청회와 설문조사를 실시하는 등 적극성을 띠면서 주민들의 호응을 얻고 있는 점은 주목할 만하다.
예산편성 및 집행 자체가 주민들을 위한 것인만큼 사전 의견 수렴을 통해 주민들이 원하는 분야나 사업에 좀더 많은 투자가 이뤄지도록 하겠다는 게 의도다.
내년 제주도를 비롯한 도내 4개 시.군의 예산이 전반적인 경기침체로 올해보다 소폭 늘어나는 데 그칠 전망이다.
따라서 내년 제주도를 비롯한 4개 시.군의 살림은 그리 넉넉한 편이 아니어서 허리띠를 최대한 졸라매야 할 것으로 전망되고 있다.
하지만 이 같은 상황에서도 예산편성 과정에 주민의 뜻을 묻는 시책은 그리 만족할 만한 수준이 아니어서 아쉬움을 주고 있다.
이처럼 예산편성 과정에 주민 참여가 미흡한 것은 자치단체의 폐쇄성, 주민의 참여의식 부족, 그리고 제도적.절차적 미비에서 비롯되고 있다.
이를 바로잡기 위해서는 예산편성 단계에 재정을 부담하는 납세자의 의견을 반영하기 위한 예산회계법과 지방자치법 개정이 필요하다는 지적도 이 같은 이유에서다.
행정자치부가 최근 2005년부터 지방예산 편성기본지침 폐지방침에 따라 내년부터 자치단체의 예산편성 과정에 인터넷과 설문조사, 공청회 등을 통해 지역주민이 참여할 수 있도록 하는 주민참여형 예산편성 지침을 자치단체에 시달한 이유도 여기에 있지 않은가 싶다.
지방자치 실시 이후 제주도를 비롯한 도내 4개 시.군이 보여주고 있는 주민의 자치의식을 참여시키기 위한 노력만큼이나 예산편성 과정에서도 적극적인 주민의견 수렴과 참여 유도가 절실한 시점이다.
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