최근 도내에서는 행정구역 개편에 대한 논의가 불붙기 시작한 것 같다.

그러나 논의가 되기 전부터 벌써 분위기는 제주도를 중심으로 한 기초자치단체 폐지안이 주를 이루고 있다.

구역 개편이 얼마나 어려운 작업인데 현재 분위기는 너무 가볍고 쉽게 생각하는 것 같아 걱정스럽다.

행정학에서는 구역 개편은 영원한 과제라고 한다. 그만큼 구역 개편이 어렵다는 말이다.

구역 개편의 전제는 명분과 실익이 있어야 한다. 명분은 왜 지금 구역 개편을 해야 하는 이유이다.

그리고 실익은 구역 개편으로 인해 소요되는 비용과 이익을 비교하여 이익이 큰 경우를 말한다.
현재 제주도의 구역개편안은 명분과 실익 면에서 너무나 취약하다.
현재 제주도에서 논의하고자 하는 의도는 기초자치단체를 없애는 것이다.

그래서 도지사가 모든 힘을 가지고 신속하게 국제자유도시를 추진하자는 주장이다. 맞는 말이다.

적어도 능률성에 관한 한은 이 주장은 더욱 좋다. 그러나 능률성을 극대화하기 위한 방법은 이보다 더 좋은 방법이 있다.

광역인 제주도의 지방자치도 없애버리는 것이다.

그래서 제주도가 대통령이나 국무총리 산하의 특별도로 지정되어 중앙정부가 직접 운영하는 것이다.

그러면 자연히 제주도가 바라는 기초자치단체의 걸림돌도, 행정자치부와 건설교통부의 간섭도 제거되는 셈이다.

그러나 제주도민이면 누구나 이 주장을 반대할 것이다. 왜냐하면 능률성보다 더욱 소중한 것이 민주성이기 때문이다.

다시 말하면 관치 때처럼 지도자의 호루라기 하나에 획일적으로 움직이는 것보다 우리의 뜻에 따라 움직이는 지방자치가 더욱 좋기 때문이다.
지방자치를 하는 이유는 이렇게 주민들의 뜻을 지역발전에 직접 반영하는 민주성, 대응성 이외에 또 다른 이유가 있다.

현재 구역 개편을 하자고 주장하는 측이 가장 우선적으로 내세우는 논리는 인구다.
제주도 인구는 서울의 구보다 작은데 기초니 광역이니 할 필요가 있느냐 하는 것이다.

그러나 세계 지방자치를 보면 우리나라의 기초자치단체는 너무나 크다는 문제점을 가지고 있다.
기초자치단체당 평균 인구를 보면 미국과 이탈리아는 7000명 정도, 프랑스는 1500명, 많다고 하는 일본은 3만3000명이다.

우리나라는 일본의 6배에 가까운 19만9000명이다.
이렇게 크기 때문에 우리는 지방자치의 근본정신인 공동체가 약하다는 취약점을 가질 수밖에 없다.

그래서 민심과 지방자치, 지방행정, 지방정치가 따로따로 나뉘어져 있는 것이다.

이외에도 세계적인 추세는 현재 제주도의 논의와는 반대로 광역을 축소시키고 기초자치단체의 기능을 확대하는 것이다.
특히 구역 개편을 하면서 기초자치단체의 면적을 늘리면서 광역자치단체가 가지고 있는 기능을 기초자치단체에 위임하고 있다.

따라서 현재 구역을 개편하려면 우선 광역자치단체는 보완, 기획, 조정의 본래 기능을 강화하고 집행적인 업무는 과감하게 기초자치단체에 위임하여 철저하게 정책과정의 분업을 이루어 나가야 한다.

국제자유도시의 추진력은 오직 도지사에게 힘을 실어야 성공하는 것일까.
그리고 그 힘은 기초자치단체의 폐지에만 얻을 수 있는 것일까. 단연코 아니다.
그 힘은 중앙정부의 지원과 함께 도지사가 국제자유도시를 추진하는 데 필요한 중앙정부가 가지고 있는 권한 중에 있다.

따라서 도지사는 중앙정부의 지원과 권한 이양을 위하여 우선 노력하는 외연적 확산에 신경을 집중해야 한다.

오히려 기초자치단체는 도지사의 역량에 따라서는 도지사의 힘을 발휘하는 데 든든한 기초 역할을 할 수 있음을 인식해야 할 것이다.

따라서 현재 논의되고 있는 구역 개편은 명분이 너무나 취약하다 하겠다.