제주특별자치도 성과와 과제
2006년 7월 화려하게 출범한 제주특별자치도는 특별 연방제로 나갈 수 있는 새로운 체제의 출발이라는 점에서 도민들의 기대는 컸고 국내·외 지자체 등의 주목을 받았다.
특별자치도는 2002년 제주국제자유도시특별법 제정 이후 역점 추진해온 제주국제자유도시 추진전략이 미흡한 정부 지원 및 제도적 뒷받침 부족, 민자 유치 부진 등으로 한계를 드러내자 이를 극복하기 위한 돌파구였다.
특히 참여정부가 제주특별자치도를 통해 모범적인 지방분권 실현과 이상적인 자유시장 경제모델을 구현하겠다며 강력한 지원 의지를 피력하면서 제주국제자유도시 건설에도 가속도가 붙을 것으로 기대됐다.
이 같은 제주특별자치도의 특별한 지위와 위상, 방향은 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(이하 제주특별법)에 함축돼 나타나 있다.
‘이 법은 종전의 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.’
▲제도적 기반 마련 성과=제주특별자치도의 비전은 ‘친환경적 동북아 중심도시 실현’으로, 지난 7년 여 간 고도의 자치권 확보, 기업 활동 여건 및 산업 육성 조성 등 제도적 기반을 구축했다.
그동안 4차례 제도 개선을 통해 모두 3839건의 중앙권한이 이양되면서 자치권의 범위는 양적으로 확대됐다.
이에 따라 무사증 입국 허가 대상국가 확대 등 외국인이 자유로운 출입을 위한 접근성이 개선되고 관광진흥법과 국제회의산업 육성에 관한 법률, 관광진흥개발기금법 등 이른바 ‘관광 3법’의 권한을 넘겨받아 자율적이고 종합적인 관광정책 추진 기반을 마련하기도 했다.
또 국제학교 설립과 운영에 관한 특례로 자율권을 대폭 부여받아 영어교육도시를 조성하고 세율조정권을 활용한 선박투자회사·항공기 정치장 유치 등으로 세수 증대에서도 어느 정도 성과를 거두었다.
이처럼 제주특별법 제·개정을 통한 제도적 기반 마련과 국제자유도시 조성을 위한 규제 특례 확대는 성과로 볼 수 있다.
이에 따라 국무조정실이 최근 발표한 지난해 제주특별자치도 성과평가 결과에 따르면 전체 53개 평가지표 가운데 43개 지표에서 ‘양호’ 이상의 평점을 받았다.
이번 평가에서 주요 성과로는 관광산업 성장과 수출 증가, 내·외국인 기업 유치, 청정 1차산업 성장 등이 선정됐다.
정부는 그동안 추진한 4차례의 제도 개선 및 규제완화 노력으로 지방분권 및 국제자유도시 조성에 가시적 성과를 창출했다고 평가했다.
▲권한이양·재정특례 등 미흡=4차례의 제도 개선 이뤄졌지만 도민들이 체감할 수 있는 제도 개선에는 미흡했다는 것이 대체적인 평가다.
법인세 인하 등 핵심과제가 반영되지 않았고 관광객 부가가치세 환급제도 시행이 이뤄지지 않는 등 핵심산업 특례와 재정·세제 특례 등 핵심 제도 개선이 미진하기 때문이다.
실제 현재 진행되고 있는 5단계 제도 개선 과정에서도 제주도가 반영을 요구한 과제 71건 가운데 핵심 과제인 보통교부세 법정률(3%) 보완과 지방소비세 법정률 도입, 국세의 단계적 이양 등이 일찌감치 관계 부처의 완강한 반대에 부딪쳐 사실상 논의 대상에서 제외됐다.
또 외국대학 영리법인 허용과 자유무역지역 특례 도입, 풍력자원 공공성 확보를 위한 풍력이용부담금 부과 등도 무산될 가능성이 커지고 있다.
이 때문에 정부 부처들이 다른 지방과의 형평성 문제 등을 제기하며 특별법 제도 개선의 발목을 잡고 있어 특별법 5단계 제도 개선이 ‘하나마나한’ 요식행위로 전락하고 있다는 지적을 받고 있다.
이는 곧 제주의 미래성장을 제도적으로 뒷받침하고 국제자유도시로서 경쟁력을 갖추기 위한 제주특별법 개정 작업이 정부의 의지 부족과 제주도의 전략 부재 등으로 좌초될 위기에 처해 있음을 의미한다.
▲향후 과제는=특별자치도의 핵심은 지속적인 규제 완화와 권한 이양이고, 이는 법 제도 개선에 대한 정부의 지속적 지원을 전제로 하는 것이다.
당초 정부가 다른 지자체와 차별화된 선진적인 분권 모델을 도입하기 위해 특별자치도를 설치했지만 권한 이양 시 지역 형평성 논리를 내세우며 지속적인 권한 이양이 이뤄지지 않는 것은 모순이다.
이에 성공적인 특별자치도 추진을 위해서는 우선 지역 형평성 논리를 극복할 수 있는 포괄적 권한 이양 근거를 확보해야 한다. 즉 제주특별자치도에 대한 특례가 특정한 지역에 대한 특혜가 아니라 대한민국의 국가 발전을 견인하고 지방자치를 선도하는 것이라는 점을 명확히 인식시켜야 한다.
또 특별자치도의 법적 지위와 자치입법권 확대를 위한 명확한 근거를 마련하고 권한 이양 과정을 총괄하는 국무총리실 소속 제주특별자치도지원위원회의 권한을 강화해야 한다.
이와 함께 제도 개선에 있어 단계적 이관 방식보다는 수시로 이관하는 방식으로 전환하는 등 전반적인 개선이 필요하다.
그러나 무엇보다 특별자치도를 완성하기 위한 제주도의 확고한 추진 의지와 중앙 정부의 인식 변화, 도민의 절대적인 지원이 절실하다.
현봉철 기자 hbc@jejunews.com
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