제주특별자치도가 2006년 7월 1일 출범하면서 기존 4개 시·군은 폐지되고 도와 행정시 체제로 개편됐다. 13년이 흐른 지금, 행정시장 직선제와 4개 행정시로 권역을 조정하는 ‘행정체제 개편’이 현안으로 떠올랐다. 도민사회에선 개편에 대해 공감은 하지만 추진 방향에 대해선 의견을 달리해 도민 공감대 확보가 과제로 떠올랐다.
▲왜 개편 요구하나=제주도는 지난해 12월 행정시장 직선제 동의안을 제주도의회에 제출했다.
동의안 제안서에는 2개 행정시를 두는 광역자치시스템을 운영한 결과, 행정의 비효율적이고 낭비적인 요소를 개선했다고 밝혔다.
그러나 행정의 민주성과 주민 참여 약화, 행정서비스의 질 저하를 초래했다는 문제점이 제기했다. 도지사 한 명에게 권력이 집중된 현 시스템에 대해 도 스스로가 보완이 필요하다고 인정한 셈이다.
이에 원희룡 지사가 전격 수용한 권고안은 정당 공천이 없는 행정시장 직선제와 행정 권역을 △제주시(제주시 동지역) △동제주시(조천·구좌·우도·성산·표선·남원) △서제주시(애월·한림·추자·한경·대정·안덕) △서귀포시(서귀포시 동지역)로 재조정하는 안을 담고 있다.
현행 2개 행정시는 제주시 50만명(73%), 서귀포시 19만명(27%)으로 인구 불균형이 고착화됐고, 도시에 비해 농어촌지역은 정책 순위에서 밀려나면서 이를 해결하기 위해 4개의 행정시를 두도록 한 것이다.
▲‘무늬만 직선 시장’ 논란=그런데 개편안의 가장 큰 문제는 행정시장을 잘 뽑아도 권한이 없다는 데 있다.
도는 제주특별법을 일부 개정해 ‘행정시장은 필요한 경우 자치법규의 발의, 예산편성, 행정기구의 조정(인사권)을 도지사에게 요청할 수 있다’고 명시하기로 했다.
그러나 제주특별법 11조 5항은 왜 ‘무늬만 직선 시장’인지를 보여준다. ‘행정시장은 도지사의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무와 지자체의 사무를 맡아 처리해야 한다’며 주어진 권한마저 제약하고 있다.
특히 지방자치법상 예산 편성은 반드시 의회의 의결을 거쳐야 한다. 기초의회 없이 행정시장이 편성한 예산은 위법 또는 무효가 될 우려를 낳고 있다.
일각에서 기초의회 부활과 법인격과 권한을 가진 시장 선출을 요구하는 이유다. 이외에 읍·면·동 자치 강화, 3개 행정시 개편 등 다양한 목소리가 나오고 있다.
그런데 기초자치단체와 기초의회 부활은 광역자치단체이자 행정구역을 하나로 통합한 특별자치도의 근간을 무너뜨릴 수 있다. 이는 제주특별법 ‘전면 개정’이 요구돼 정부 승인과 국회 법 개정은 녹록지 않은 실정이다.
그래서 도의회는 기초의회 역할을 대신할 가칭 ‘행정시지원위원회’라는 별도의 상임위원회를 두는 대안을 제시했다. 아울러 도지사의 지휘·감독을 받도록 한 특별법 11조 5항을 삭제할 것을 요구하고 있다.
▲주민투표 논쟁 점화=원희룡 지사는 제주의 미래를 좌우할 행정체제 개편은 도민의 뜻을 묻기 위해 주민투표를 실시해야한다는 입장이지만, 도의회는 ‘보이지 않는 함정’이 있다고 반박하고 있다.
주민투표는 투표율이 33.3%를 넘어야 개표할 수 있다. 최소 투표율 미달로 행정제체 개편이 무산되면 다른 대안은 논의할 여지없이 폐기 수순을 밟아야 한다.
도의회가 주민투표를 문제 삼는 이유는 실제로 낮은 투표율이 나왔기 때문이다. 관변단체를 동원, 대대적인 찬성 운동을 전개했지만 제주특별자치도 선택 여부를 묻는 2005년 7월 주민투표에서 투표율은 36.7%에 머물렀다.
해군기지 갈등이 최고조에 달한 2009년 김태환 지사의 거취를 묻는 주민소환투표는 투표율이 11%에 불과해 개표조차 못했다.
여기에 정당 공천 배제를 놓고 도의회는 “의원들의 출마를 막으려 한다”며 반발하고 있다. 당의 지지와 지원을 못 받는 ‘무소속’ 출마는 선거 활동을 제약하고, 위헌 소지가 있다는 지적이다.
▲올해 결정 내려야=행정시장 직선제는 국회에서 제주특별법 개정이 필요해 로드맵대로 진행해야 2022년 6월 지방선거에 도입할 수 있다. 올해 내로 결정하지 못하면 개편은 자칫 물거품이 될 수 있다.
올해 예상 시나리오를 보면 △국회 소관위원회 회부(9월) △소관위 제안설명 및 개정안 의결(9월) △법제사법위원회 검토(10월) △정기국회 본회의 상정(10월) △본회의 심사보고 및 가결(11월) △정부 이송(11월) △법률안 공포(12월) 등이다.
주민투표를 실시하려면 남은 시간은 더욱 촉박하다. 2020년 4월 국회의원 선거를 앞두고 선거에 영향을 주는 주민투표는 선거일 60일 전에는 치르지 못해서다.
이에 따라 도는 지방분권종합계획에 따라 올해 자기결정권이 강화되면 이를 근거로 행정체제를 개편할지, 국회의원 입법 발의로 국회에서 특별법을 개정해야할지 등 ‘투 트랙’을 놓고 고심하고 있다.
도의회 강성균 행정자치위원장은(더불어민주당·제주시 애월읍)은 “도민들의 선택에 앞서 행정체제 개편이 제주의 미래를 보장하고, 특별자치도를 개선할 수 있는지 확신이 서야한다”며 “원희룡 지사는 선출직 시장의 지위 확보와 지역 불균형 해소, 갈등 최소화 등 최적의 대안이 무엇인지 도민에게 묻고 답을 해야한다”고 말했다.
