▲압축된 2개 모형 장·단점은
결국 특별자치도 출범 이후 논의가 이어졌던 기초자치단체 도입(설치)과 행정시장 직선제를 놓고 선택을 해야 하는 상황이다.

지난 7월 발표된 ‘제주형 행정체제 도입 등을 위한 공론화 추진 연구용역’ 중간보고서에 따르면 현행 특별자치도체제의 장점은 경로비용의 절감, 시설입지 결정의 최적화, 지역균형발전 제고, 지역갈등 완화 등이 꼽힌다.

반면에 단점은 도지사 결정 의존성 심화, 시·구간 경쟁촉발 부재, 주민의 행정기관 접근비용 증가, 민원처리 시간 지연 등으로 분석됐다.

시군구 기초자치단체 설치 장점은 도지사 권한집중 완화, 주민직선 단체장의 수요대응력 제고, 지역개발 시책발굴 강화, 시·군간 지역개발 경쟁 제고, 다수 기초 설치로 주민접근성 제고 등이다. 

단점은 광역단체-기초단체 중복기능 발생, 특정기능의 경로비용 발생, 우수기업 및 재원 등 유치갈등 발생 등이 제시됐다.

이와 함께 행정시장 직선제는 단층제 효과 확보, 광역-기초 중복기능 해소, 중층제의 경로비용 예방, 시·군 갈등 발생 억제, 시설입지 정책 등의 갈등 발생 억제 등이 장점으로 분석됐다.

하지만 현장중심의 수요 대응력 저하, 특화적 개발정책 발굴 미흡, 행정시 단위 행정구역 광역화로 접근비용 증가 등은 단점으로 꼽혔다.

▲행정구역 조정안은 어떻게
제주형 행정체제 개편 모형이 2가지로 압축되면서 도민들의 시선이 행정구역 조정으로 쏠리고 있다.

행정구역 조정은 도민들의 일상생활과 아주 밀접하게 연관되는 만큼 행정체제 개편보다 더 관심을 끌고 있다.

그동안 행정구역 조정과 관련, 여러 가지 대안들이 제시된 바 있다.

지난해 제주도 의뢰로 ‘자치분권 핵심과제 발굴관리 연구용역’을 실시한 한국지방연구원은 2·3·4개의 행정구역 대안을 제시했다.

4개 구역은 권역별 중심으로 제주시와 서제주시, 서귀포시, 동제주군으로 구분하는 안과 특별자치도 출범 이전의 제주시, 북제주시, 서귀포시, 남제주군으로 구분하는 안이다.

또한 3개 구역은 국회의원 선거구와 경찰서 관할 기준인 동·서 제주시와 서귀포시로 나누는 안이고, 2개안은 기존 양 행정시 또는 동서지역을 구분해 동제주시와 서제주시로 분류하는 방안이다. 

지난 11대 제주도의회는 국회의원 선거구 중심의 동·서 제주시와 서귀포시로 조정하는 방안이 논의한 바 있고, 오영훈 지사는 지난해 지방선거 과정에서 5~6개의 기초자치단체 도입을 거론하기도 했다.

행정구역 조정은 청사 배치, 공무원 정원 조정, 행정비용, 지역 균형발전, 도민 편의증진 등 고려해야 할 사안들이 너무나 많다. 

당초 용역진이 이달 11일 구역 조정안을 발표할 예정이었지만 행정체제개편위원회가 의견수렴이 부족했다고 지적하면서 내달 10일로 발표가 한 달 연기됐다. 

이에 따라 이달 개최 예정이던 구역안 관련 전문가토론회는 10월 12일, 도민경청회는 10월 16~20일로 연기됐다.

또 행정체제 도입 최종 후보 대안을 선정하는 도민참여단 숙의토론회도 당초 10월 말에서 11월 25~26일로 한 달 가량 늦춰졌다.

행개위는 연구용역 최종보고회는 당초대로 오는 12월 중 진행하고, 연내에 제주형 행정체제 주민투표안을 제시한다는 방침이다. 하지만 계획된 일정을 모두 소화하는 것도 상당히 촉박한 상황이다.

▲오영훈 지사의 의중과 향후 과제는
지난 11일부터 13일까지 오영훈 지사를 상대로 진행된 제주도의회 도정질문에서 행정체제 개편이 화두가 됐고, 오 지사의 의중도 읽을 수 있었다.

오 지사는 도정질문 답변을 통해 기초자치단체 도입의 당위성을 강조했고, 행정구역은 서로 경쟁할 수 있는 단위로 도민 뜻에 따라 결정하겠다는 입장을 밝혔다.

행정체제 개편과 관련, 오 지사는 지방자치법상 지방자치단체는 특별시, 광역시, 특별자치시, 특별자치도, 도, 그리고 시·군·구만 있고, 행정시는 없다는 점을 분명히 했다.

또 ‘행정시장 직선제’의 경우 행정시가 지방자치단체가 아니기 때문에 공직선거법 적용 대상이 되지 않고, 자신의 공약인 기초자치단체 도입에도 해당되지 않는다는 점을 피력했다.

오 지사는 도민사회의 ‘답정너’ 논란에 대해서도 “지난 지방선거 당시 공약이었다”며 “이 공약을 토대로 제주도정의 주요 정책과제가 이미 결정돼 있다”고 밝혔다.

이와 함께 오 지사는 행정구역 조정은 충분한 토론과 도민공감대 형성을 전제로 “결론적으로 (행정구역은) 경쟁할 수 있는 단위여야 한다고 생각한다”는 입장을 밝혔다.

선거 당시 5~6개 기초단체를 언급했던 오 지사는 도정질문에서 “지금도 크게 달라지지는 않았지만 그것은 도민이 선택할 수 있다고 생각한다”며 여지를 남겼다.

도정질문을 통해 오 지사는 행정체제 개편에 대한 의중을 대부분 밝힌 셈이며, 용역진은 행개위 지적대로 지역별, 계층별, 연령별로 도민 의견을 충분히 수렴하고, 구역 설정 기준 등을 보완해 최종권고안(주민투표안)을 마련해야 하는 과제를 안고 있다.

최종권고안이 확정되더라도 시와 군을 두지 못하도록 한 ‘제주특별법(제10조)’ 등의 개정은 넘어야 할 과제다. 

오영훈 지사는 국회의원 시절인 지난해 3월 기초자치단체를 설치할 경우 지사가 도의회 동의를 받은 후 행정안전부 장관에게 주민투표 실시를 요청할 수 있도록 하는 제주특별법 개정안을 대표 발의했고, 현재 국회 법제사법위원회에 계류 중이다. 

지난 6월 7일 개정·시행 중인 지방자치법은 일반 광역도와 특별자치도 안에 시와 군을 둘 수 있게 되면서 행정체제 도입 관련 정책환경이 변화했다는 게 제주도의 설명이다. 

아울러 올해 6월 출범한 강원특별자치도와 내년 1월로 예정된 전북특별자치도는 기초자치단체를 유지하고 있어 정부와 국회를 설득하는 데 한계를 보였던 제주도 입장에서 더없이 좋은 모델이다. 

중앙 정부와 국회 설득 여부와 도민여론의 흐름은 오영훈 지사 공약 중 가장 핵심인 제주형 행정체제 도입에 가장 큰 변수가 되고 있다. 

10여 년째 공전하고 있는 행정체제 개편 논의가 종식되고, 도민들의 공감대를 얻어 오 지사의 목표대로 오는 2026년 새로운 행정체제가 도입될지 도민사회의 관심이 쏠리고 있다.
 

김승범 기자 ksb2987@jejunews.com

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