최근 도내 여러 지역에서 소위 행정계층개편에 관한 최적혁신안이라는 [도-2개통합시(제주시+북제주군, 서귀포시+남제주군)-읍?면?동]안과 도내 행정계층을 현행대로 유지하는 점진안에 대한 주민설명회가 열리고 있다. 이와 관련된 몇 가지 사항에 대하여 필자의 소견을 여기에 간단히 적기로 한다(이 글은 필자가 지난 3월 28일 도내 4개 시?군의회의원연찬회 자료로 썼던 특강원고의 일부를 재정리한 것이며, 2004년 8월 18일자 본란에 쓴 ‘시?군폐지 주민투표의 곤란성’에 이어지는 글이다).

그간에 제주도외의 다른 지역에서 시와 군들이 통합되어 설치된 여수시 등 도농복합시(都農複合市)들은 모두 기초지방자치단체들인데, 위의 혁신안에서의 2개 통합시는 기초지방자치단체가 아니라는 사실에서 여러 가지 문제가 야기될 수 있음을 우선 지적한다.

지방자치단체들은 모두 독자적인 공법인(公法人)으로서 각종 권리?의무의 주체가 되고, 일정한 자치사무와 자치권을 가지며, 스스로 독립적인 행정주체(행정권의 귀속주체)가 된다.

그러나 위의 혁신안에서의 2개 통합시는 독자적인 지방자치단체가 못되므로, 법인격(法人格)을 인정받지 못하여 스스로 어떤 권리(공유재산소유권 등)나 의무의 주체가 되지 못하고, 자신의 고유사무나 자치권을 갖지 못하며, 행정주체도 되지 못한다.

우리나라의 지방자치는 법인격을 가진 지방자치단체가 일정범위의 자치사무를 자율적으로 처리하는 단체자치적 요소와 지역주민이 직접 선출한 지방자치단체장과 지방의회의원들이 주민의 뜻에 따라 지역의 공적(公的) 사무를 처리하는 주민자치적 요소가 결합된 형태로 이루어지고 있다.

따라서 우리나라의 지방자치에 있어서는 지방자치단체의 존재와 지방자치단체장?지방의회의원을 주민직접선거로 선출하는 것이 필수적이며, 지방자치단체가 없는 지방자치는 공허(空虛)한 것이라고 할 수 있다.

그리하여 도내 시?군이 지방자치단체가 아닌 통합시로 개편되면 시?군유 재산이 모두 도유 재산으로 되고, 현재의 시?군 지역단위의 지방자치를 더 이상 하지 못하여 지역민주주의가 크게 후퇴되고, 주민의 자치역량을 키울 중요한 토대마저 잃게 된다.

그럼에도 불구하고 만약 도내 시?군을 폐지하는 법률이 제정될 경우, 그것은 전국의 모든 국민에게 보장되고 있는 기초지방자치단체장 및 기초지방의회의원 선거권?피선거권을 제주도민에게만 갖지 못하게 함으로써, 제주도민에 대하여 국민의 기본권인 참정권 일부를 불평등하게 제한하는 법률이 되고, 헌법 제11조 제1항의 ‘모든 국민은 법 앞에 평등하다’는 규정에 어긋나는 법률이 될 수 있다.

또한 도내 기초지방자치단체에 지방의회를 두지 않기로 하는 법규정을 만들 경우, 그것은 헌법 제118조 제1항의 ‘지방자치단체에 의회를 둔다’는 규정에 정면으로 위배된다.

그리고 도내 시?군폐지 문제는 도지사가 발의하는 주민투표의 대상이 될 수 없으며(주민투표법 제7조 제2항), 도내 시장?군수 및 시?군의회의 협조를 얻지 못할 경우 주민투표법 제8조에 규정된 중앙행정기관장의 요구에 의한 주민투표도 실시되지 못할 수 있다. 이는 주민투표법이 동법 제8조에 의한 주민투표의 실시를 요구받은 관계 지방자치단체장에게 그러한 주민투표를 꼭 실시하도록 기속하고 있지 않기 때문이다.

이러한 점들을 고려할 때, 도내 행정계층개편에 관한 소위 최적혁신안의 실현가능성부터 재확인할 필요가 있다고 본다.

덧붙여, 현행 제주국제자유도시특별법이 동법에 의한 개발사업의 시행승인에 관한 사무 등을 신속하고 일괄적으로 처리하기 위하여 도지사 소속하에 일괄처리기구를 둘 수 있도록 규정하고 있으므로, 도내 기초지방자치단체들이 제주국제자유도시추진에 걸림돌이 될 수 없음도 여기에 첨기해 둔다.