제주특별자치도의 헌법적 지위 보장 개헌 가능한가?
제주특별자치도의 헌법적 지위 보장 개헌 가능한가?
  • 제주신보
  • 승인 2018.01.08
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백승주, C&C 국토개발행정연구소 소장/논설위원

지난해 대통령은 취임식에서 특히 “지방분권을 위한 개헌, 국민기본권을 위한 개헌에는 합의하지 못할 이유가 없다고 생각한다”며 “지방분권 강화, 그 속에서 가장 핵심이라고 할 수 있는 재정분권 강화도 함께 이뤄질 것”이라고 강조했다. 이에 따라 정부 차원에서 개헌을 통한 전반적인 지방분권 강화 논의가 이루어질 전망이다. 이에 부응하여 제주 정치권 차원에서도 서두르고 있다.

특히 제주특별자치도체제가 출범한 지 올해로 11주년이 경과했으나 그 설립 취지에 부응하지 못하며 정상적으로 기능하지 못함을 기화로 ‘제주특별자치도 체제의 연방제 수준의 헌법적 지위 보장’을 전제로 한 소위 ‘제주특별자치도 헌법적 지위 보장’ 개헌의 필요성을 역설하고 있다. 물론 그 배경은 도민 상당수가 다음과 같은 이유에서 ‘무늬만 제주특별자치도’라며 실망감을 감추지 못하고 있는 현실이다.

첫째, 당초 저비용·고효율을 지향한다는 제주특별자치도의 설치 명분은 사라지고 오히려 고비용·저효율의 체제라는 누명을 뒤집어쓰게 됨으로써 제주자치도 존재 이유를 유명무실케 하고 있다. 혹자는 제주특별자치도 체제의 무용론까지 들먹이기도 했다.

그 사이 역대 도지사들은 명분 논리에 집착하여 제주특별자치도의 기능 정상화보다는 권한 이양을 통한 겉치레의 자율권강화가 이뤄지고 있다고 과시하는 데 안주해 왔다. 경우에 따라서는 대체 사무로 하여 중앙정부로부터 보조금 또는 교부금을 받는 것이 매우 실효적인 사무까지도 권한 이양의 범위에 포함시켜 대 중앙절충 능력이 출중함을 과시하는 데만 급급해 왔다. 즉, 불필요한 중앙권한까지 대폭 이양 받는 우(愚)를 범하기도 하였다.

둘째, 제주특별자치도 설치에 즈음해 중앙정부가 제주특별자치도의 설치·운영에 걸맞게 재정특례를 두어 재정자립도를 강화시켜주지도 않았다. 특히 세제 개편을 서둘거나 보조금 또는 교부금 제도의 개선을 통해 특별한 재정지원제도를 두지 않음으로써 제주특별자치도 설치 취지를 무색케 하고 있다.

이런 상황에서 그렇다면 제주특별자치도의 헌법적 지위 보장 개헌은 가능한 것인가?

최근 제주지역에서 개최된 ‘헌법적 지위확보방안 정책세미나’에서는 연방제 수준의 ‘제주특별자치도’ 완성을 위해서는 중앙정부를 상대로 한 설득 논리와 명확한 목표가 설정돼야 한다는 주장이 제기됐다. 또한 국회 개헌특별위원회에서도 ‘중앙집권의 역사, 지리적 협소함, 문화적 동질성에 비춰 지방분권의 필요성이 크지 않다’ 등의 의견이 제시됐다. 상당히 일리 있는 주장들이다.

게다가 현행 법체계 하에서 각 지방자치단체는 주관적 법적 지위를 보장받을 뿐만 아니라 자신의 사무를 자신의 책임 하에 행할 수 있는 권한으로서의 지방분권이 보장되고 있다는 점 또한 간과될 수 없음이다.

물론 서구적 관점에서 그 지방분권의 범위에는 원칙적으로 제한이 없으나 우리나라의 경우 중앙정부의 통제차원에서 개별 입법을 통해서 그 내용이 과도하게 제한되고 있다. 본래 의미의 실질적인 지방분권을 무색케 만들고 있다. 특히 이런 과도함 때문에 우리 지방자치를 서구적 지방자치개념으로 받아들이기보다는 한국적인 지방자치, 즉 준(準)중앙집권적 자치라는 비판이 대상이 되기도 한다.

따라서 앞으로 지방분권 강화를 위한 헌법 개정논의가 이루어지는 경우 그 논의의 핵심은 특정 지방자치단체를 위한 지방분권 강화보다는 전체 지방자치단체의 지방분권 강화 논의가 선행돼야 하지 않을까 한다. 단지 제주만을 위한 실질적인 지방분권 논의는 그 실현 가능성이 희박할 뿐만 아니라 다른 지방자치단체 등과의 형평성 논란 등을 심히 불러 올 수 있기 때문이다. 서구의 지방자치를 원용(援用)하고 있지 않다는 점 또한 매우 중요하기 때문이다.


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