1995년 제1회 전국동시지방선거로 자치단체장을 선출하여 지방자치가 본격 실시되기 이전에는, 중앙정부가 일반공무원 중에서 시장을 임명·면직했다. 물론 형식적으로 지방자치단체로서 기능했기에 지금의 행정 시보다는 자치권이 높았다. 지방자치단체 아닌 행정구역으로는 지방자치법 시행 이전 특별시와 직할시 산하의 구(區)가 존재했다.
2006년 7월 1일부터 ‘신자유주의’ 회오리 속에서 제주도에 ‘고도의 자치권을 부여하는 국제자유도시를 조성한다’는 명분을 내세워서 기존의 제주도가 제주특별자치도로 변형 설치되면서 자치단체로 기능하던 시(市)제와 군(郡)제가 폐지되고, 이를 대신하여 제주자치도 산하에 자치권이 없는 2개의 행정시 체제가 변환·설치됐다. 그 결과 2개의 비자치시, 즉 제주시와 서귀포시가 설치됐다.
그런데 제주자치도 산하의 행정시는 자치단체가 아니므로 시장은 공직선거에서 시민의 투표로 선출되지 않고, 대신 제주자치도지사가 일반공무원 중에서 행정시장을 임명·면직할 수 있게 됨으로써 제주도지사의 직접적인 관리·감독 권한만 강화되는 결과가 초래됐다. 즉, 그간 제주국제자유도시 조성이 실패한 가운데, 임명 행정시장이 국가영토의 일부를 구성요소로 하고 그 구역 안의 주민권익 강화를 위하여 법률이 정하는 범위 내에서 독자적으로 지배할 수 있는 권한을 갖지 못함으로써 비례적 관점에서 주민권익의 축소를 불러온 측면도 없지 않아 보인다.
현재 전국 유일무이한 제주행정시의 기능은 인구 50만 이상의 특정시 관할 내에 설치된 ‘행정사무의 처리상 편의를 위하여 설치되는, 단지 행정구획에 지나지 않는 행정구’와 매우 유사하다. 지방자치법은 자치구는 특별시와 광역시의 관할구역 안의 구에 한하여 설치하고, 행정구(자치구가 아닌 구)는 특별시 또는 광역시가 아닌 인구 50만 이상의 시에 둘 수 있도록 하고 있다.
행정구의 구청장은 일반직지방공무원으로 보(補)하고 특정시 시장이 임명하며, 행정구구청장은 시장의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무 및 지방자치사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘·감독한다. 이런 점에서 제주자치도의 행정시는 인구 50만 이상의 자치시의 행정구에 해당하며 그 기능 또한 실제로는 행정구와 크게 다르지 않다. 물론 제주특별법에 따라 그 기능이 부여되고 기능해야 하기 때문에 종전 자치기능의 축소가 불가피한 측면이 없지 않았다.
하지만 최근 지역 언론 보도 등에 드러난 행정시의 자치단체로의 전환여론이나 시대변화, 즉 ‘신자유주의시대’에서 ‘리쇼어링(reshoring)시대’로의 변화에 부응해야 한다는 당위성 측면에서 생각해 본다면, 특히 인구 증가 등에 비춰 기존 행정시 체제의 전환문제 를공론의 장에서 신중하게 다루어볼 필요성이 커졌다고 할 것이다.
최근까지 국제자유도시 조성과 그 기능 확장을 위해 특별자치도 지위를 부여해야한다는 주장과 당위론이 매우 설득력을 얻을 수 있었다. 그러나 지금은 그 정반대로 여론이 형성되고 있다. 특히 코로나 이후 지역경제의 근간인 관광산업의 붐(boom)이나 지역투자 또한 시들해지고 있음을 부정할 수 없다. 새로운 활로를 위한 대안 모색이 절실해 보인다.
바라건대, 이 시점에서 민관은 공론의 장에서 제주미래를 위해 불가피하게 지속적으로 전국에서 유일무이(唯一無二)한 행정시 체제를 존치해야 할지를 신중히 검토해봤으면 한다. 이점이 중요해 보인다.
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