2006년 7월 제주특별자치도 출범 이후 주민자치 강화.행정 효율성 부족 문제
민선5기부터 논의됐지만 제자리...오영훈 도정 '제주형 행정체제 개편 재추진'
올해말 최종안 마련하고 2024년 주민투표 시행...도민 이해도 제고 우선 과제
민선8기 오영훈 제주특별자치도정은 제1공약으로 ‘제주형 행정체제 개편’을 추진 중이다. 현재 공론화 용역이 진행 중이며, 오는 12월 중 최종 주민투표안을 제시한다는 방침이다. 지난 2006년 제주특별자치도가 출범하며 기초자치단체였던 4개 시·군은 폐지됐고, 2개 행정시 체제가 운영 중이다. 특별자치도 출범 이후 제왕적 도지사 문제 등 각종 문제점이 제기되며 행정체제를 둘러싼 논란은 10여 년째 이어지고 있다. 현재 추진되고 있는 행정체제 개편의 의미와 실현 가능성 등을 짚어본다. 【편집자주】
▲제주특별자치도 출범...행정체제 개편 논의 4번째
2006년 7월 1일, 제주는 대한민국 유일의 ‘특별자치도’로 새롭게 태어났다.
제주시·서귀포시·북제주군·남제주군 등 4개 시·군이 폐지되고, 행정시인 제주시와 서귀포시를 거느린 단일 광역자치단체로 탄생했다. 아울러 시·군 기초의회가 폐지되고 광역인 제주특별자치도의회가 출범했다.
특별자치도 출범 이후 제주사회는 ‘제주특별법’에 따른 국가사무 이양과 특별행정기관 이관 및 자치경찰제 도입 등 사회적으로 많은 변화를 겪었다.
지난 2007년 7월 발간된 ‘제주특별자치도 추진백서’에 따르면 특별자치도 출범 원칙은 △지역사회 통합·안정 최우선 △행·재정 불이익 배제 △주민자치기능강화 △행정구조개편 로드맵에 따른 차질 없는 추진 △행정의 효율성(공무원 수 감축, 대규모 개발 사업 인허가 등 신속한 정책의사결정 등) 등으로 요약된다.
하지만 이 같은 원칙에도 불구하고 ‘주민자치기능 강화’와 ‘행정의 효율성 확보’ 등은 제대로 추진되지 못했다는 평가다.
특별자치도 출범 즈음해 국회 검토보고서에서는 광역자치제체로 개편되더라도 종전의 시·군 단위 지역의 주민자치 측면이 도외시 되지 않도록 해야 한다고 명시됐다.
또 행정의 효율성 확보도 성공했다고 보기 어려운 측면이 있다. 공무원 감축과 국제자유도시 조성을 위한 신속한 정책 결정 등이 필요하다고 했지만 갈등을 줄어들지 않고 공무원 인건비는 전국 최고 수준이다. 이에 따라 행정혁신 요구가 지속됐다.
현행 행정체제의 대표적인 문제점으로 ‘행정의 책임성 약화’가 꼽힌다. 결국은 도지사에게 모든 권한이 집중되고, 행정시는 주민이 원하는 지역현안을 제때에 해결하지 못했다.
특별자치도에 체제에 대해 도민사회에서 문제가 제기되면서 민선 5기 우근민 도정부터 현 오영훈 도정까지 행정체제 개편 논의가 10년 넘게 이어지고 있는 것이다.
민선5기에서는 행정체제개편위원회(이하 행개위)가 2013년 7월 행정시장 직선제를 권고했지만 같은 9월 제주도의회에서 부결됐다.
민선6기 원희룡 도정 행개위에서는 2017년 6월 행정시장 직선제를 권고했지만 헌법 개정을 비롯해 정부의 지방분권 로드맵 마련시까지 보류하기로 했다.
이어 민선7기에서는 제주특별법 7단계 제도개선 과제에 행정시장 직선제를 포함해 추진했지만 2020년 11월 정부(행정안전부)가 불수용했다. 당시 행안부는 현재 행정시 체제 문제는 행정시장 직선제가 아닌 도-행정시 간 기능·권한 재배분으로 해결이 가능하고, 주민투표 등 공식적 의견수렴 절차를 통해 도민공감대의 명확한 확인이 선행돼야 한다는 이유를 들었다.
민선8기 오영훈 지사도 선거운동 과정부터 ‘제주형 기초자치단체 도입’을 공약으로 내걸었다. 도정이 출범하고 공약 명칭을 바꾸고 현재 ‘제주형 행정체제 도입 공론화 용역’을 추진 중이다.
▲제주형 행정체제 이해도 제고 과제
2022년 7월 민선8기 도정이 출범하고, 같은 해 8월 행정체제개편위원회가 구성됐다. 제주도와 행개위는 용역을 통한 도민공론화를 추진, 올해 말까지 도민이 선택한 최종안을 마련해 2024년 주민투표를 추진한다는 계획이다.
올해 초부터 행정체제개편을 위한 공론화 용역이 진행된 가운데 첫 절차로 지난 3월 29일부터 31일까지 3일 동안 만 18세 이상 도민 800명과 제주도 소속 전체 공무원 중 절반인 3243명으로 대상으로 행정체제 인식 조사가 진행됐다.
인식조사 결과 도민 61.4%, 공무원 59.8%가 행정체제 개편 필요성에 찬성했다.
현 임명직 행정시장제의 문제점으로는 ‘도지사 권한 집중(도민 74.3%, 공무원 69.2% 동의)’과 ‘행정시의 자율적 운영 부재(도민 53.9%, 공무원 61.6% 동의)’ 등을 주로 꼽았다.
대다수 제주도민이나 공무원들은 행정체제 개편에 찬성하고 있고, ‘제왕적 도지사’와 ‘행정시의 자치권 부재’를 현 행정체제의 핵심 문제점으로 인식하고 있음을 보여줬다.
‘기초자치단체 설치’ 관련 조사는 공무원만을 대상으로 실시됐는데 ‘필요하다’는 답변이 69.1%(불필요 28.6%)로 대다수 공무원이 기초단체 설치에 찬성하고 있음을 알 수 있다. 그 이유로는 ‘행정시장은 임명직으로 자치권 행사에 한계가 있다(42.9%)’와 ‘중앙정부 절충 및 주민에 대한 책임성 등 경쟁력 강화가 필요하다(33.4%)’는 의견이 주를 이뤘다.
특히 새로운 행정체제 도입 논의가 이뤄지는 것에 대해 조사 대상 도민 중 61.8%가 인지하지 못하고 있는 것으로 드러나면서 제주형 행정체제 도입에 대한 도민 이해도 제고가 과제로 떠올랐다.
▲행정제모형 ‘시군구 기초자치단체’·‘행정시장 직선제’로 압축
행정체제개편 공론화 용역진은 △시군구 기초자치단체 △시읍면 기초자치단체 △의회구성 기초자치단체 △행정시장 직선제 △행정시장 의무예고제 △읍면동장 직선제 등 6개 모형을 검토했다.
용역진은 중간보고회에서 ‘시군구 기초자치단체’와 ‘시읍면 기초자치단체’를 1·2순위 적합대안으로 제시했다. 하지만 지난 8월 19일 도민 300명이 참여하고 있는 도민참여단 숙의토론에서 ‘시군구 기초자치단체’와 ‘행정시장 직선제’가 적합대안으로 선정됐다.
