제주특별법은 2006년 제정된 이후 현재까지 6차례의 제도개선 과정을 거치면서 제주특별자치도의 입법형성권과 정책형성의 자율성과 독립성을 크게 강화했다.

이러한 성과에도 불구하고 제주특별법이 개정될 때마다 방대해지는 조문별 특례 형식은 이해도가 떨어지고, 제도개선 5~7단계에서는 입법화되기까지 3~4년이라는 기간이 소요되면서 입법체계 개선의 필요성이 지속적으로 제기돼 왔다.

개별적 이양방식을 개선하기 위해 추진했던 제도개선 3, 4단계의 관광 3법 일괄이양과 법률 단위 이양방식이 사무의 완결성은 제고했지만 여전히 이양대상을 확정하고 나열하는 열거주의 방식이 적용되면서 특별법 규정이 방대해지고 복잡해져 간편성과 실용성을 떨어뜨렸고, 개별법령이 개정될 때마다 제주특별법 연관법령을 개정해야 하는 불편을 초래하는 등 고도의 자치권 실현에 한계가 있었다. 

포괄이양은 단계적, 부분적, 개별적인 포지티브(positive) 방식의 한계를 극복하는 획기적인 대안으로 일괄적, 종합적, 포괄적으로 네거티브(negative) 방식의 권한이양을 추진하는 것이다. 

▲포괄적 권한이양의 개념과 입법방식

네거티브는 ‘국방·외교·사법 등 반드시 국가가 해야 할 사무를 제외하고 제주도조례로 정할 수 있다’라고 규정하는 방식으로 조례 입법권을 법률 수준으로 상향해 입법형성권과 자기결정권을 대폭 확대하게 된다. 

제주가 자기책임의 원칙 하에 권한(사무)을 완결적으로 수행할 수 있도록 하는 이러한 방식은 지방자치의 방향과 부합되며 제주특별법의 입법 목적 달성에도 효과적이다. 

네거티브 방식은 규제분야에서 이미 확립된 방식이다. 국가에서는 신산업·신기술 발전을 위해 경직되고 한정적인 현행법령의 입법 기술방식을 포괄적이고 유연하게 전환하기 위해 포괄적 네거티브 전환을 추진하고 있으며 경제 관련 규제뿐만 아니라 국민 불편 부담완화 규제 등도 포함해 네거티브 전환대상을 확대하고 있다.

네거티브 방식의 포괄이양은 제주지역의 특수성을 반영하고 경제발전 또는 지역주민 삶의 질 향상에 긍정적인 영향이 큰 자치사무를 중심으로 제도설계부터 기획입안, 기준설정, 조정·관리·집행분야까지 전반적으로 권한과 사무를 이양받음으로써 제주다움을 반영하고 개발과 보전이 적절하게 이루어지도록 추진된다.

▲포괄적 권한이양 추진 상황

제주도는 올해 상반기에 추진한 용역을 통해 포괄이양 원칙과 기준에 따라 제주특별법 481개 조항과 연관법률 225개, 그리고 1600여 개 법률을 검토해 자치사무 성격이 강하고 제주의 특수성을 반영할 수 있는 5개 분야 62개 법률에 대해 우선적으로 네거티브 방식의 포괄이양 개정안을 마련했다.

또한 지금까지 지속적으로 요구했지만 반영되지 않았던 핵심과제인 국세(개별소비세) 이양을 비롯해 준조세권(부담금) 이양, 중앙권한 이양사무 재원보전 특례 등 지방분권의 핵심축인 지방재정 경쟁력 강화를 위한 재정분권 과제들을 포함해 120여 개의 개별과제들을 검토했고, 포괄이양과 함께 제도개선이 이뤄질 수 있도록 개정안을 마련할 계획이다.

제주특별법 개정안에는 포괄이양 및 개별과제를 포함해 주민편의 제고, 지역기반 산업 육성 등 5개 분야 180여 개 과제가 포함됐다.

포괄이양 검토과제(60여 개 법률)에는 주민편의 제고를 위한 도시정비법, 빈집정비법, 주차장법 등이 반영됐고, 지역기반산업 육성을 위해 △전략산업 육성(마리나항만조성법, 크루즈산업 육성법, 관광진흥법 등) △지역산업 육성(지방공기업법, 지역중소기업육성법, 지역상권상생 및 활성화법 등) △물산업 고도화(지하수법, 먹는물관리법, 물환경보전법 등) 과제와 함께 바다자치 실현(수산업법, 해양공간법, 공유수면 관리법 등), 환경자산 보전(환경영향평가법, 지하수법, 경관법 등), 특행기관 재설계(고용촉진법, 외국인근로자고용법, 직업안정법 등)를 위한 과제가 반영됐다.

개별이양 검토과제(120여 개)에는 주민편의 제고 분야에서 △도민주권 구현을 위한 숙의민주주의 실현, 자치조직권 확대, 의원정수의 자기결정 특례 △제주 정체성 확립을 위한 제주수용력 반영, 제주학 연구 및 제주어 보전사업 △재정분권 확보를 위한 국세(개별소비세) 이양, 부담금 설치·운영 특례, 제주계정 정률제 등이 포함됐다.

또한 △지역기반산업 육성(전기사업 특례, 지방공기업 겸업 허용 등) △바다자치 실현(해녀문화 보전·전승, 비어업인 수산자원 포획·채취규정 개선 등) △환경자산 보전(환경자원 총량, 관리보전지역 행위 제한 등) △특행기관 재설계(특행기관 행·재정 지원 근거 마련, 보훈사무 정비 등)를 위한 과제들이 검토된다.

제주도는 지난 10월부터 법률·법제 전문가와 소관 부서 등으로 구성된 워킹그룹을 운영하고 있다. 워킹그룹에서는 네거티브 방식의 포괄이양이 국가 존립사무를 제외한 권한을 모두 조례로 이양받는 새로운 입법방식인 만큼 개정안이 제주의 지역적 특성을 반영할 수 있도록 타당성과 당위성 보완, 입법 추진 시 중앙부처 대응과 국회 설득 논리 개발, 도민 공감대를 형성할 수 있도록 법률의 완성도를 높여가고 있다. 

▲제주특별자치도, 대한민국의 새로운 분권모델 선도

제주특별법은 제정 당시부터 지금까지 새로운 시도와 개척의 길을 가고 있다. 

제주라는 지역에 한정된 법이지만 지역법으로서의 한계를 벗어나 지방분권과 지방자치의 새로운 모델을 제시하고 국가발전의 토대가 되고 있다. 강원특별자치도가 지난 7월 출범했고, 전북특별자치도가 내년 1월 출범할 예정으로 특별자치제도의 전국적 확산이 이를 증명하고 있다. 

포괄이양은 현 정부의 국정과제인 ‘지방시대 실현을 위한 지방분권 강화’ 중 국가-지방 기능조정, 특별자치시·도 위상제고의 일환이며, 예외적(보충적)으로 국가가 개입하는 방식으로 새로운 지방시대를 이끌어가는 제주특별자치도가 자치분권의 선도모델로서의 위상을 강화하고 고도의 자치권 확보를 위해 반드시 필요하다.

강민철 특별자치제도추진단장은 “포괄이양은 실질적인 지방분권과 지역 균형발전을 위한 새로운 이정표가 될 것이다. 특별자치제도의 성공적 정착을 위해 제주가 선도적으로 추진하고 특별자치시·도와 연대를 통해 모형을 확산시킬 계획”이라며 “내년 워킹그룹 운영과 워크숍, 전문가 자문 등을 통해 개정안에 대한 완성도를 높이고 공론화 과정을 거쳐 다양한 의견을 청취해 도민 이익에 부합하는 개정안을 마련하겠다”고 밝혔다. 

<이 기획기사는 제주특별자치도 지원으로 작성됐습니다>
 

강재병 기자 kgb91@jejunews.com

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