지금의 행정구조는 시.도-시.군.구 2개 자치계층구조와 이에 읍.면.동이 추가되는 3개 행정계층구조로 구별된다.
3개 층의 행정구조는 대도시의 경우 구(區)가 별도의 자치단체로 법적 지위를 인정받고 있어 실제로는 4계층의 행정구조를 이루고 있는 셈이다.
다층적 행정계층구조는 몇가지 문제점을 파생하고 있다.
즉 업무의 중복, 권한과 책임의 불분명, 중간행정기관(시.군.구)의 하부행정기관(읍.면.동)에 대한 단순 지시 전달과 그 과정에서의 왜곡, 업무 처리 지연과 행정 능률 저하, 인력과 예산 낭비가 대표적이다.
그러나 오늘날의 행정업무는 양 및 질적으로 커다란 변혁을 겪고 있다.
교통, 통신의 발달로 생활권이 확대되고 전자정부의 가속화로 인해 거리와 상관없이 신속한 업무 처리가 가능하게 되었다.
또한 행정업무의 민간위탁이 증대되는 추세에 있으며 그에 따른 구조 변화를 예고한다.
우(禹)도정 2기의 의제에 행정계층구조 개편이 추가될 것으로 전망된다.
국제자유도시 추진에 따른 행정제도의 선진화 필요성으로 볼 수 있다.
행정환경의 변화와 국제도시에 어울리는 능률적 행정관리의 요구라는 측면에서 다층적 행정계층구조의 조정이 필요하다.
계층 축소와 기초자치구역의 광역화가 요구된다.
그러나 행정계층의 구조는 자치단체의 정체성과 미래 주민들의 생활과 밀접한 관련이 있다.
따라서 이의 개편은 백년대계의 관점에서 신중하게 논의되어야 할 것이다. 먼저, 계층구조 개편을 위한 대원칙(전제)이 설정되어야 할 것이다.
이는 왜 그리고 무엇을 위한 구조 개편이냐는 질문이기도 하다.
행정구조 개편이 있기 위해서는 이에 합당한 구체적인 이유가 있어야 한다.
보편적인 이유만으로는 부족하다.
제주가 출범시킨 ‘특별한’ 개발모형에 상응하는 행정구조가 무엇이며 어떠한 모습이어야 하는지 그 논거가 있어야 한다.
특히 제주가 안고 있는 특수한 사정과 이에 따른 개편의 필요성이 있으면 그 구체적인 사례들과 함께 제시되어야 할 것이다.
개편 논의에서 경계해야 할 점은 이분법적 사고의 표출이라 할 수 있다.
행정계층구조의 단순화가 분권화, 민주화, 자치의 후퇴로 인식되어서는 안될 것이다.
경쟁과 세계화의 시대, 효율성에 바탕을 둔 행정서비스의 질적 측면에 더 관심을 기울여야 할 때다.
둘째, 개편을 뒷받침할 만한 강력한 리더십이 존재해야 한다.
행정계층구조 개편은 다분히 행정개혁의 성격을 띨 수밖에 없다.
다양한 이해집단이 이런저런 이유를 들며 조직적으로 반대할 가능성이 높다.
이러한 저항과 그에 따른 정치, 사회적 비용을 최소화할 수 있도록 강력한 지도력이 있어야 할 것이다.
마지막으로, 제주형 자치모형이어야 한다.
국제자유도시 출범이 제주시나 서귀포시 그리고 남.북제주군과 같이 특정한 지역을 대상으로 한 것이 아님을 명심할 필요가 있다.
제주도 전체가 하나의 자유도시로 설정된 것은 도 전체를 하나의 특별한 자치구로 인정할 수 있음을 의미한다.
따라서 행정구조 개편의 모형도 특정한 지역이나 이해관계에 치우치지 않는 제주 전체의 이익에 부합하여야 할 것이다.
그러나 계층구조의 감축은 결코 간단히 이루어질 수 있는 일이 아니다.
행정계층구조 개편은 오랜 전통적 행정관습을 깨뜨리고 주민의 일상생활 편익과도 밀접한 관련이 있다.
여기에 이해관련 집단이 가세하면 그 과정은 불을 보듯 훤해질 수 있다.
그러므로 폭넓은 의견을 수렴하고 다양한 사례 조사와 연구를 통하여 시행착오를 줄이는 노력이 있어야 하며 혼란과 저항을 최소화하기 위한 조치가 있어야 할 것이다.
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