제주특별자치도 구상이 ‘장밋빛 환상’이 아니라 실현가능하려면 우선 올해 안에 특별법이 제정되어야 한다. 이 특별법 제정과 맞물려, 김태환 도정은 도내 4개 시군의 자치(정치)기능을 없애고 제주시, 서귀포시로 통폐합라여 시장을 임명제로 하는 행정계층구조 개혁안을 입법화하려는 전방위 외교활동을 펼치면서, 행정자치부장관에게 행정계층구조 개편안을 주민투표에 부칠 것을 건의하겠다는 의견을 밝혔다.
이에 대하여 현직 시장과 군수는 물론, 정당과 시민 사회단체까지 시군의 정치적 기능을 소멸시키려는 김도정의 속도전에 대하여 강력한 브레이크를 걸고 있다.
지방자치는 역사적, 제도적 산물이다. 지방자치의 민주성과 효율성이라는 두 가지 관점에서 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영을 어떻게 입법화할 것인가 하는 문제는 국가의 일, 영역에 속하고 자치단체의 천부적ㅇ 고유권한이라고 불 수 없다.
현행 지방자치법과 주민투표법에서 이 점을 분명히 있다. 주민투표법 제8조1항에서 ‘중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치, 분합 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다’라고 규정하고 있다.
실제로 1995년 1월 시행된 ‘경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률’에 의해 경북 영일군이 폐치되고 인근 포항시에 흡수, 편입된 사례가 있다.
이에 영일군 주민들이 헌법상 자치 기본권을 침해한다고 주장하여 위헌심판(94헌마175)을 제기하였는데, 헌법재판소는 1995년 3월23일 “흡수통합을 반대하는 지방의회 의견은 국회가 입법할 때 판단의 자료로 기능하는데 불과하다. 이와달리 국회가 지방의회의 의견에 구속된다면 지방자치단체의 폐치, 분합은 법률의 규정에 의하도록 한 지방자치법 제4조제1항의 입법취지가 몰각될 뿐만 아니라 국회에 대한 지방의회의 우위를 초래하는 결과가 될 것이다. 그리고 자치제도보장은 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장한다는 것뿐이고 특정자치단체의 존속을 보장한다는 것은 아니며 지방자치단체의 폐치, 분합에 있어 지방자치권의 존중은 법정절차의 준수로 족한 것이다. 그러므로 군 및 도의회의 결의에 반하여 법률로 군을 폐지하고 타시에 병합하여 시를 설치한다 하여 주민들의 자치권을 침해하는 결과가 된다거나 헌법 제8장에서 보장하는 지방자치제도의 본질을 침해하는 것이라고 할 수 없다”고 선언한 바 있다.
헌법재판소의 이런 판지에 비추어 본다면, 시군을 폐지하는 것은 자치제도의 본질을 침해하는 것ㄹ이라는 주장은 설득력이 없고, 또한 김지사의 행정계층구조개편 주민투표건의가 주민투표법의 절차규정에 위배되고 헌법상 보장된 참정권(자치권)을 침해하고 있다는 주장도 소수의견에 불과하다고 본다.
출범 15년차를 맞는 지방의회의원들의 추문과 부정부패, 각종 이권개입은 ‘풀뿌리 민주주의’가 아닌 ‘뿔뿔이 민주주의’로 역행하고 있다. 그래서 민심은 낡은 것과의 결별과 시대의변화를 열망하고 있다. 무한경쟁의 세계화 시대에 살아남기 위해서는 자기 손으로 조직을 허물고 문화는 혁신하고 사람을 교체해야 한다.
프랑스의 경우는 엄격한 행정적 분권에 국한시키고 있다. ‘레지용’이라고 하는 새로운 광역자치단체를 창설하여 규모의 행정력을 추구하고 있다. 프랑스의 경험을 참고해 국제경쟁력강화에 필수 불가결한 제주행정조직혁신이 올해안에 이루어져야 한다고 본다.
<변호사 김승석>
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